Cómo el nuevo gobierno del Reino Unido puede abordar las finanzas públicas

El próximo gobierno laborista tiene una montaña que escalar con las finanzas públicas. Aquí hay una guía de dónde podría encontrar dinero relativamente fácil y, lo que es crucial, dónde no lo encontrará.

El Partido Laborista enfrenta una herencia difícil

Gran Bretaña se despierta con un gobierno laborista por primera vez en 14 años, y uno que tendrá una mayoría significativa en la Cámara de los Comunes. Pero la luna de miel para el nuevo Primer Ministro Keir Starmer será de corta duración.

El Partido Laborista ya tendrá la vista puesta en las próximas elecciones en 2029, aunque ahora parezca lejano. El sistema electoral de mayoría simple de Gran Bretaña ha mostrado esta noche cómo puede producir grandes cambios en un entorno donde los dos partidos principales están obteniendo una porción cada vez menor del voto total. El Partido Laborista ganó con solo el 34% de los votos, solo un aumento de dos puntos porcentuales desde 2019, donde obtuvo la mitad del número de escaños.

El partido no dará nada por sentado y la presión para empezar con buen pie será enorme. Pero cuando se trata de las finanzas públicas, la nueva Canciller Rachel Reeves enfrenta una herencia poco envidiable. El Reino Unido está lidiando con un déficit del 4,4% y una deuda pública que se acerca rápidamente al 100% del PIB.

Sospechamos que la primera prioridad del Partido Laborista será encontrar una manera de poner fin a los recortes planificados en el gasto público del gobierno anterior. El Partido Laborista ha prometido no "volver a la austeridad".

Si no se cambian, los planes existentes del Tesoro verían recortes en términos reales de al menos el 3% por año en los departamentos gubernamentales fuera de las "áreas protegidas" como salud o defensa. Esos planes siempre han parecido desafiantes, particularmente cuando se considera que varios departamentos gubernamentales ya han visto recortes en términos reales de más del 20% en la última década.

El precio de poner fin a esos recortes probablemente será de alrededor de 20.000 millones de libras por año para el final de este Parlamento. El manifiesto del Partido Laborista, utilizando sus propios cálculos, está muy por debajo de esta cifra. Los aumentos de ingresos representan menos de medio por ciento del PIB.

A primera vista, las opciones parecen limitadas. El Partido Laborista ha descartado aumentar los impuestos que representan el 80% de los ingresos públicos que puede controlar activamente, ver el gráfico a continuación. El partido se ha comprometido a mantener la más importante de las reglas fiscales sin cambios, y tal como están esas reglas, se cumplirán solo por el margen más estrecho.

Aun así, creemos que encontrar el dinero necesario para revertir esos recortes de gasto planificados no será tan difícil como parece. Aquí hay cuatro opciones que el Partido Laborista considerará seriamente en el período previo a su primer presupuesto.

Opción 1: Ajustar las reglas fiscales para desbloquear más efectivo

El Partido Laborista ya está planeando un poco de esto. Una de las tres reglas actuales dicta que el déficit no debe exceder el 3% en cinco años; el Partido Laborista quiere ajustar esto para permitir más espacio para la inversión.

Cualesquiera que sean los pros y los contras, tal cambio actualmente parece irrelevante. Eso se debe a que es una regla diferente la que actualmente vincula las finanzas públicas.

Esta regla dicta que la deuda debe comenzar a disminuir como porcentaje del PIB en cinco años. Actualmente, la OBR juzga que esta regla se cumplirá por el margen más estrecho. El Partido Laborista promete mantener esta regla tal como está, pero la tentación de cambiar será enorme.

Simplemente ajustar la definición de deuda utilizada en esta regla podría desbloquear más de 20.000 millones de libras por año. La métrica actual se ve afectada negativamente por el endurecimiento cuantitativo del Banco de Inglaterra, haciendo que las finanzas públicas parezcan más ajustadas de lo que realmente son. Volver a la definición más convencional de deuda pública desbloquearía por sí sola el dinero necesario para poner fin a esos recortes de gasto.

Opción 2: Explorar la flexibilidad en las reglas fiscales existentes

Si el Partido Laborista no quiere hacer cambios en las reglas, recuerde que las reglas ya otorgan al Tesoro una sorprendente cantidad de flexibilidad. Los sucesivos cancilleres han encontrado que los aumentos de gasto (o más recientemente, los recortes de impuestos) son posibles bajo las reglas fiscales si se hacen temporales.

Eso puede sonar cínico, y no es ideal. Pero es una táctica que está lejos de ser nueva, y es una que no parece haber desconcertado demasiado a los inversores en el pasado. Solo hay que ver las políticas del gobierno anterior para incentivar la inversión empresarial. La llamada "superdeducción" se anunció inicialmente para dos años, antes de ser finalmente permanente cuando las finanzas públicas lo permitieron.

Sería una sorpresa si la nueva canciller no hiciera uso de esta flexibilidad también.

Opción 3: Aumentar los impuestos

En su primer presupuesto, potencialmente tan pronto como a mediados de septiembre, muchos sospechan que el Partido Laborista podría hacer una gran cantidad de pequeños cambios en impuestos menos conocidos y las desgravaciones fiscales asociadas. Eso bien podría incluir cambios en áreas como el Impuesto sobre las Ganancias de Capital y los Intereses Transportados.

Tales cambios no van a cambiar el juego, dado que representan una parte relativamente pequeña de los ingresos totales. Pero docenas de ajustes menores aún podrían recaudar una suma razonable de dinero extra. Además de las promesas existentes del manifiesto del Partido Laborista, esto podría ser suficiente para aumentar el gasto y poner fin a esos recortes planificados.

Opción 4: Pedir prestado para invertir

El endeudamiento adicional no es una ruta viable para poner fin a esos recortes en el gasto público diario por sí solo. Pero el Partido Laborista también busca aumentar la inversión pública, que como porcentaje del PIB, está destinada a caer bajo los planes presupuestarios existentes.

Esta es un área donde el partido ha probado las aguas en su manifiesto con una promesa de pedir prestados 3.500 millones de libras. Eso es una gota en el océano, pero quizás sea una declaración de intenciones. Suponiendo que el endeudamiento se haga dentro de un marco creíble y esté intrínsecamente vinculado a la inversión en infraestructura productiva, es poco probable que los mercados de deuda se asusten como lo hicieron en 2022.

Estas opciones son solo soluciones a corto plazo

Alguna combinación de lo anterior probablemente permitiría al Labour eliminar los recortes de gastos planificados sin tener que hacer cambios más radicales en su primer presupuesto y revisión de gastos que se espera para finales de este año.

El problema es que nada de esto es una solución a largo plazo. Simplemente puede retrasar la necesidad de revisar aumentos de impuestos más sustanciales. Tomemos la atención médica, donde la financiación existente probablemente quede muy por debajo de los planes del gobierno anterior para aumentar la fuerza laboral del NHS, una ambición que Labour comparte. Hacerlo probablemente costará decenas de miles de millones; el manifiesto de Labour compromete menos de 2.000 millones de £ para la salud.

Labour esperará que parte de esto se pueda lograr simplemente haciendo crecer la economía. Eso aumentaría los ingresos fiscales y ayudaría a financiar los servicios públicos. Y afortunadamente para el nuevo canciller, algo de eso ya está sucediendo.

El crecimiento del primer trimestre fue del 0,7% y la economía probablemente crecerá entre un 0,4% y un 0,5% en el segundo, habiendo entrado en una recesión técnica muy leve el año pasado. Un fuerte crecimiento real de los salarios debería permitir que la economía crezca aún más, aunque a un ritmo ligeramente más lento, en la segunda mitad del año. La economía está sintiendo tardíamente el beneficio de los precios más bajos del gas.

Pero esto es en última instancia una historia cíclica a corto plazo. A largo plazo, Labour espera apalancar la inversión privada, particularmente en sectores verdes, para impulsar la productividad y el crecimiento. Rachel Reeves ha señalado, con razón, iniciativas como las subastas de Contrato por Diferencia que han ayudado a aumentar sustancialmente la inversión en energía eólica marina en los últimos años.

Estas han demostrado los méritos de un marco de políticas confiable y bien estructurado para generar inversión a largo plazo. El rendimiento sistemáticamente inferior de la inversión empresarial del Reino Unido en relación con sus pares después del referéndum del Brexit a menudo se puede rastrear hasta la incertidumbre política y la volatilidad política.

Más recientemente, sin embargo, esa tendencia se ha revertido y el Reino Unido ha superado a sus pares del G7 en inversión en los últimos dos o tres años. Parte de eso estará vinculado a los incentivos fiscales mencionados anteriormente. Pero una mayor certeza sobre la relación comercial con la UE sin duda habrá ayudado, incluso si el acuerdo en sí implicaba más burocracia de la que las empresas estaban acostumbradas anteriormente.

La inversión tuvo un rendimiento inferior antes del Covid pero ha superado más recientemente

Fuente: Macrobond, cálculos de ING

Persuadir a la OBR para que mejore las previsiones de crecimiento es clave

Aún así, la política está lejos de ser toda la historia y cuando se trata de una inversión débil, varios caminos conducen de nuevo al sistema de planificación del Reino Unido. Por ejemplo, el proyecto ferroviario de alta velocidad más reciente del Reino Unido vio los costos por milla dispararse a varios múltiplos de lo que típicamente se paga en otros lugares de Europa. Los problemas de planificación también han limitado el desarrollo de la Red Nacional, lo que a su vez ha causado severos retrasos en la conexión de esos nuevos parques eólicos marinos.

Labour ha reconocido que se necesitan cambios para promover la vivienda asequible y el desarrollo de infraestructuras, entre otras cosas. Pero esto es más fácil decirlo que hacerlo y, crucialmente, llevará tiempo.

En el mucho más corto plazo, la tarea de Labour es convencer a la OBR de que sus planes para la economía aumentarán permanentemente el crecimiento de la productividad. Esa es la clave para desbloquear más efectivo bajo las reglas fiscales. La OBR probablemente vería la inversión de manera razonablemente favorable, aunque ha advertido que esto no es necesariamente el caso para todos los tipos de inversión verde.

El mayor desafío para Labour aquí es que las previsiones de crecimiento de la OBR ya parecen optimistas. Asumen que el Reino Unido logrará un crecimiento cercano al 2% de manera constante a mediano plazo. Eso no es inconcebible; esto fue lo que promedió el crecimiento en la década de 2010, aunque con tasas de interés mucho más bajas, menos restricciones en la oferta laboral y un orden mundial menos proteccionista. No se deben descartar revisiones a la baja del crecimiento y eso limitaría aún más el margen de maniobra del canciller.

Ingresos y seguridad social como porcentaje de los ingresos de una persona promedio (datos de 2023)

Nota: El Seguro Nacional se redujo en cuatro puntos porcentuales para los empleados en los presupuestos de noviembre de 2023 y marzo de 2024

Fuente: OCDE, cálculos de ING

Los aumentos de impuestos pueden convertirse en la única opción

Si Labour no puede generar los niveles de crecimiento que espera, entonces aumentos de impuestos más significativos pueden convertirse en la única opción.

Los oponentes de Labour señalarán el hecho de que los impuestos ya están históricamente altos. Como porcentaje del PIB, los ingresos son los más altos desde la Segunda Guerra Mundial, en gran parte debido a los recientes congelamientos en los tramos del impuesto sobre la renta y el impacto de la inflación más alta.

Pero tal vez la historia no sea la guía más confiable. La carga fiscal inevitablemente está aumentando dada la población envejecida del Reino Unido y otros desafíos estructurales. Y cuando se compara la situación con el extranjero, la recaudación de impuestos del Reino Unido no parece tan significativa.

Eso es particularmente cierto si se observan los pagos de seguridad social. Tras los recientes recortes al Seguro Nacional, las contribuciones de seguridad social de los empleados representan menos del 6% de los salarios promedio según nuestras estimaciones. El promedio de la UE está más cerca del 12% según los datos de la OCDE, y las diferencias son aún mayores cuando se observan las contribuciones de los empleadores. Eso no quiere decir que este sea un modelo que el Reino Unido deba necesariamente emular, pero es una comparación llamativa de todos modos. Y un recordatorio de que pueden ser necesarios impuestos más altos para lograr niveles similares de provisión de servicios públicos vistos en otros lugares de Europa.

Sea lo que sea que pase, el desafío que enfrenta el nuevo gobierno de Labour es enorme. Los inversores, aunque significativamente más relajados sobre las finanzas públicas del Reino Unido de lo que solían estar, estarán observando de cerca.